Premier Donald Tusk zapewniał w Krakowie, że jego rząd jest gotowy wesprzeć budowę metra, a Ministerstwo Infrastruktury przygotowało program wart 10 mld euro. Najnowszy raport opracowany na polecenie ministra Dariusza Klimczaka pokazuje jednak, że tych pieniędzy nadal nie ma, przyszłe wsparcie może być niższe niż dotychczas, a bez wielomiliardowej dotacji Kraków nie będzie w stanie rozpocząć inwestycji.
Centrum Unijnych Projektów Transportowych przeanalizowało możliwość budowy metra i innych systemów szybkiego transportu szynowego w dwunastu polskich aglomeracjach. CUPT jest państwową jednostką budżetową, podlegającą ministrowi infrastruktury oraz ministrowi funduszy i polityki regionalnej. Instytucja uczestniczy w przygotowaniu, ocenie i rozliczaniu inwestycji transportowych finansowanych z pieniędzy europejskich.
Raport powstał na polecenie ministra właściwego do spraw transportu, czyli kierującego Ministerstwem Infrastruktury Dariusza Klimczaka. Dokumentu nie przygotowała zewnętrzna firma. Opracował go dwudziestoosobowy zespół pracowników CUPT, korzystając z własnych zasobów kadrowych, eksperckich i organizacyjnych.
Wnioski stawiają w nowym świetle polityczne deklaracje składane w Krakowie. W sierpniu premier Donald Tusk zapewniał, że miasto jest pierwsze w kolejce do budowy metra, a rząd jest gotowy wesprzeć inwestycję – Kraków jest na pierwszym miejscu, jeśli chodzi o budowę metra. Kraków ma tę potrzebę jednoznacznie. To wielkie wyzwanie. Kraków tego chce, mój rząd jest na to gotowy – mówił szef rządu podczas wizyty w mieście. Premier przypomniał wówczas o programie Ministerstwa Infrastruktury o wartości 10 mld euro. Pieniądze miałyby zostać przeznaczone na budowę systemów metra w polskich miastach, a Kraków – ze względu na stopień przygotowania inwestycji – miałby zostać potraktowany priorytetowo. Raport CUPT pokazuje jednak, że między polityczną obietnicą a rzeczywistym finansowaniem pozostaje ogromna luka. Nie ma jeszcze zatwierdzonego programu wartego 10 mld euro ani decyzji gwarantującej Krakowowi konkretną kwotę. Co więcej, nie są znane zasady podziału unijnych funduszy po 2027 roku.
Zapowiadane przez premiera 10 mld euro nie było nową propozycją. O tej samej kwocie rząd mówił już w lutym 2026 roku. Podczas posiedzenia Parlamentarnego Zespołu ds. Budowy Metra w Krakowie wiceminister infrastruktury Stanisław Bukowiec zapowiedział, że resort będzie zabiegał o wydzielenie takiej sumy w nowym budżecie Unii Europejskiej. Już wtedy Kraków miał znajdować się „na pierwszym miejscu, jeśli chodzi o wsparcie”. Nie oznaczało to jednak, że pieniądze zostały zapisane w budżecie państwa lub przyznane Polsce przez Unię Europejską. Była to zapowiedź starań o ich pozyskanie.
W marcu opisywaliśmy odpowiedzi Ministerstwa Finansów oraz Ministerstwa Funduszy i Polityki Regionalnej na interpelację posła Łukasza Kmity. Wynikało z nich, że w budżecie państwa nie zabezpieczono środków na budowę krakowskiego metra. Władze miasta nie wystąpiły również do Ministerstwa Finansów z pisemnym wnioskiem o zagwarantowanie pieniędzy na zaprojektowanie i realizację inwestycji. Takiego wniosku nie złożył również wojewoda małopolski. Resort finansów informował ponadto, że nie znalazł rządowego dokumentu ani uchwały przyjętej przez Sejm, w których zostałyby zapisane pieniądze z budżetu państwa na krakowskie metro. Inwestycji nie ma również w obecnej perspektywie finansowej Unii Europejskiej na lata 2021–2027. Kraków ubiegał się o dofinansowanie linii tramwajowych, zakupu taboru, systemu sterowania ruchem i budowy węzłów przesiadkowych, ale nie zgłosił projektu metra. Nabór dotyczący transportu miejskiego zakończył się w czerwcu 2024 roku i nie planowano jego powtórzenia.
Cała nadzieja miasta opiera się więc na kolejnym budżecie Unii Europejskiej, obejmującym lata 2028–2034. Tymczasem raport przygotowany przez CUPT ostrzega, że dostęp do tych pieniędzy może być trudniejszy, niż sugerują polityczne zapowiedzi. Autorzy raportu przeanalizowali dochody, wydatki, deficyty i zadłużenie największych miast. Ich wniosek jest jednoznaczny: samorządy nie mają możliwości samodzielnego finansowania tak kosztownych projektów. „Sfinansowanie kosztów inwestycyjnych dużych projektów transportu szynowego przez największe polskie miasta nie jest możliwe bez wykorzystania bezzwrotnych źródeł finansowania” – czytamy w dokumencie. W przypadku Krakowa problemem jest wysoki poziom zadłużenia oraz niewielka nadwyżka operacyjna w porównaniu ze skalą inwestycji. Według danych przywołanych w raporcie dochody bieżące miasta w 2026 roku mają wynieść ponad 9,9 mld zł, a nadwyżka operacyjna jedynie 155,5 mln zł. Jednocześnie wydatki majątkowe zapisano na poziomie ponad 1,7 mld zł, a deficyt budżetowy ma sięgnąć prawie 1,2 mld zł. Kwotę zadłużenia Krakowa w 2026 roku autorzy raportu określili na ponad 9 mld zł. Relacja długu do dochodów bieżących ma wynieść 91 proc.
CUPT zwraca uwagę, że wzrost zadłużenia największych miast jest szybszy niż wzrost ich bieżących dochodów. Jeśli taka tendencja się utrzyma, finansowanie kolejnych wielkich inwestycji będzie coraz trudniejsze „Realizacja dodatkowych inwestycji w transport szynowy nieprzewidzianych w obowiązujących WPF nie wydaje się możliwa bez istotnego udziału środków bezzwrotnych w finansowaniu projektów” – podkreślają autorzy. Kredyty, pożyczki z Europejskiego Banku Inwestycyjnego oraz obligacje komunalne mogą być jedynie uzupełnieniem dotacji. Nie mogą stać się głównym źródłem finansowania, ponieważ oznaczałoby to dalszy gwałtowny wzrost zadłużenia miasta.
Obecnie projekty finansowane z Funduszu Spójności mogą otrzymywać wsparcie sięgające 85 proc. kosztów kwalifikowanych. Raport CUPT wskazuje jednak, że po 2027 roku mechanizm może się zmienić. Poziom pomocy ma być powiązany ze stopniem rozwoju regionu. W analizie przedstawiono rozważany wariant, zgodnie z którym regiony słabiej rozwinięte mogłyby otrzymywać do 85 proc. dofinansowania, regiony przejściowe – do 60 proc., a lepiej rozwinięte – do 40 proc. Nie są to jeszcze przyjęte zasady, ale ich wprowadzenie oznaczałoby konieczność znalezienia przez samorządy znacznie większego wkładu własnego. „W takim przypadku po stronie krajowych podmiotów leżeć będzie zapewnienie wkładu krajowego na znacznie wyższym poziomie aniżeli miało to miejsce dotychczas” – ostrzegają autorzy raportu.
Dla inwestycji wartej dziesiątki miliardów złotych każda obniżka poziomu wsparcia oznacza dodatkowe miliardy, które musiałyby pochodzić z budżetu państwa, budżetu Krakowa lub finansowania dłużnego. Bez jednoznacznej deklaracji rządu dotyczącej pokrycia wkładu krajowego miasto może nie być w stanie udźwignąć takiego obciążenia. Niepewna jest także wielkość całej puli przeznaczonej na transport miejski. W poprzednich perspektywach unijnych na ten cel przypadało od 8,6 do 12,4 mld zł. Były to jednak pieniądze na wszystkie inwestycje w transport zbiorowy w całej Polsce, a nie wyłącznie na systemy metra. Krakowski projekt będzie więc musiał konkurować z liniami kolejowymi, trasami tramwajowymi, zakupami taboru i węzłami przesiadkowymi planowanymi przez inne miasta. CUPT wprost wskazuje, że „wysokość dostępnego dofinansowania bezzwrotnego w tym sektorze będzie ograniczona”. To poważny znak zapytania przy zapowiadanym przez premiera programie o wartości 10 mld euro. Na razie nie wiadomo, czy Unia zgodzi się na wydzielenie takiej kwoty, ile z niej przypadłoby Polsce i jaką część mógłby otrzymać Kraków.
Problem nie kończy się na kosztach tuneli, stacji i pociągów. Po uruchomieniu metra miasto będzie musiało każdego roku finansować jego funkcjonowanie, utrzymanie infrastruktury, naprawy oraz wymianę taboru. Raport przypomina, że przychody ze sprzedaży biletów pokrywają w największych polskich miastach zazwyczaj jedynie 30–40 proc. kosztów transportu publicznego. Pozostała część pochodzi z budżetów samorządowych. Oznacza to, że nawet zdobycie pieniędzy na samą budowę nie rozwiąże całego problemu. Kraków będzie musiał wykazać, że stać go również na wieloletnią eksploatację systemu. Przy rosnącym zadłużeniu i niewielkiej nadwyżce operacyjnej może się to okazać jednym z najtrudniejszych warunków do spełnienia. W raporcie wymieniono także partnerstwo publiczno-prywatne, kredyty Europejskiego Banku Inwestycyjnego i obligacje. CUPT zaznacza jednak, że finansowanie dłużne nie może zastąpić dotacji.
Raport nie przekreśla samej inwestycji. Spośród wszystkich miast poza Warszawą to właśnie Kraków ma największy potencjał do budowy metra lub podobnego systemu. „Kraków jest miastem o najwyższym potencjale do realizacji metra lub systemu premetra w przyszłości” – zapisano w podsumowaniu. Autorzy zwracają uwagę na dużą gęstość zabudowy, koncentrację miejsc pracy, przeciążenie komunikacji publicznej oraz niewielkie możliwości dalszej rozbudowy układu drogowego w historycznym centrum. Największe potoki podróży występują na osi wschód–zachód, między Nową Hutą a centrum, oraz w relacjach północ–południe. Kraków skupia ponad 76 proc. miejsc pracy w całym analizowanym obszarze metropolitalnym. Ruch generują również uczelnie, na których studiuje ponad 130 tys. osób, szpitale, strefy biznesowe i atrakcje turystyczne. Dużą rolę odgrywają dojazdy z Wieliczki, Skawiny, Zielonek oraz Zabierzowa. Mimo tych argumentów CUPT nie daje bezwarunkowej rekomendacji dla ciężkiego metra znanego z Warszawy. Dla Krakowa wskazano metro lekkie lub premetro. Budowa ma zostać podzielona na etapy i rozpocząć się od najbardziej przeciążonych korytarzy. „Budowa metra lub premetra może stać się konieczna w najbardziej obciążonych korytarzach przewozowych, jednak wymaga potwierdzenia prognoz ruchu oraz zapewnienia finansowania zewnętrznego” – czytamy w końcowych rekomendacjach.
Donald Tusk uzależniał termin realizacji inwestycji przede wszystkim od tempa przygotowania dokumentacji przez Kraków. Raport CUPT pokazuje jednak, że nawet gotowa dokumentacja nie wystarczy, jeśli nie zostanie przygotowany realny montaż finansowy. „Identyfikacja potencjalnych bezzwrotnych źródeł finansowania na wczesnym etapie projektu jest kluczowa, aby można było prowadzić dalsze prace przedprojektowe” – zaznaczają autorzy. Potencjalnym źródłem pieniędzy może być przyszły unijny program obejmujący transport lokalny i regionalny. CUPT wskazuje również instrument „Łącząc Europę”, czyli CEF, z którego mogłyby zostać sfinansowane prace przygotowawcze i dokumentacja. Na razie nie ma jednak potwierdzenia, że z tego instrumentu będzie można pokryć samą budowę metra.
